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    [摘要]      创新是区域经济增长的关键动力,是产业转型升级的主要动力,是社会发展的活力之本。旅游功能区是制度创新的产物,它的灵魂和生命力在于创新,因此,旅游功能区发展的核心在于提升旅游创新能力、培育产业创新体系。一般而言,旅游创新可以分为区域旅游创新、旅游产业创新、旅游企业创新三个层次。其中,旅游产业创新是介于区域旅游创新与旅游企业创新之间的中观层次,是突破已有结构化的产业约束,运用技术创新、管理创新、市场创新或组合创新等来改变现有产业结构或创造全新产业的过程。

     

    □李庆雷 来源:中国旅游报·第一旅游网

     

    创新是区域经济增长的关键动力,是产业转型升级的主要动力,是社会发展的活力之本。旅游功能区是制度创新的产物,它的灵魂和生命力在于创新,因此,旅游功能区发展的核心在于提升旅游创新能力、培育产业创新体系。一般而言,旅游创新可以分为区域旅游创新、旅游产业创新、旅游企业创新三个层次。其中,旅游产业创新是介于区域旅游创新与旅游企业创新之间的中观层次,是突破已有结构化的产业约束,运用技术创新、管理创新、市场创新或组合创新等来改变现有产业结构或创造全新产业的过程。

     

    在旅游功能区产业创新的过程中,有五个方面的力量值得关注:地方政府、企业、第三方机构、社区居民、游客。在现有行政体制和考核机制框架下,以功能区管理机构为代表的地方政府集聚着众多行政资源,是推动旅游发展的重要力量,也是旅游创新的重要角色。功能区管理机构应通过培育学习型组织等途径来进一步提升创新能力,发挥制度创新和生产要素供给创新中的主导作用,并通过设立创新奖等方式调动其他方面力量创新的积极性,不断优化功能区发展环境。企业是旅游产业创新的主体,其创新的主要领域是产品创新和市场创新,包括服务创新、业态创新和技术创新。由于旅游产品的特殊性,企业创新中不可忽视的一个方面是旅游项目与产品的创意策划。旅游企业经营管理人员应强化创新意识,自觉提升创新能力,探索设立企划部或类似机构。第三方机构主要是各类旅游研究、规划设计、技术中介机构,是旅游功能区产品开发与生产中的重要力量,也是旅游创新的重要来源。社区居民尤其是社区精英和文化人士,熟悉地方情况和本土文化,对旅游发展有自己的思考,是不可忽视的创新角色。游客是旅游产品的最终消费者,是最有发言权的评价者,是旅游产品创新的源头,应通过满意度调查、意见收集和分析、投诉处理来研究游客的需求,为产品创新提供依据、线索和灵感。

     

    目前,各地旅游功能区建设不断推进,在取得有目共睹的成绩的同时,也出现了一些不可忽视的问题,如现有规划体系的约束、权限与目标不相适应、承担大量社会管理事务、旅游用地难以落实、建设资金缺口较大等。为了促进旅游功能区的持续、快速、健康发展,现阶段应特别注意如下三个问题:

     

    1.以旅游功能区规划统领区域发展。地方政府应及时编制旅游功能区规划,保证旅游主导功能战略的实施和旅游引领性产业的建设。在现有规划体系内,尽管城乡规划对于旅游功能区发展有相应内容,但是旅游功能区的独特要求是城乡规划所不具有的;旅游规划又是下位规划,不能满足旅游作为主导产业发展的需要。根据石培华等的观点,旅游功能区规划是以旅游为主导产业、主打品牌的综合性区域规划,兼具空间规划、产业规划、专项规划、国民经济社会发展规划、资源规划、环境规划等多种规划特性。旅游功能区规划的实质是区域综合规划,独立在城乡规划和风景名胜区规划之外,是当地经济社会发展总体规划和旅游发展规划必不可少的补充。唯有如此,才能真正将旅游作为主导功能,以旅游统筹其他产业的发展,保证旅游生产要素的有效供给。成都市以功能区规划统筹区域内城乡规划、土地利用规划,并配套相关政策,较好地理顺了主体功能区规划与相关规划之间、与既有区域政策之间、与区域发展总体战略之间的关系,为其他旅游功能区规划的编制提供了借鉴。

     

    2.明确功能区管理机构的产业促进职能。旅游功能区设立之前,原有空间内有城镇和乡村聚落,其他类型的资源和产业,有运作之中的各种管理机构。旅游功能区应妥善处理与这些既有事务、产业和机构之间的关系,否则就容易陷入困境。地方政府在设立旅游功能区、制定旅游功能区职责或出台相关意见时,应注意赋予旅游功能区相应的权限,使其能够真正发挥统筹、推动的职能,并有推进制度创新、服务创新的适宜空间。应强化旅游功能区管理机构的产业促进职能,防止陷入繁杂的社会事务中无暇顾及旅游产业发展,重蹈旅游度假区传统发展模式的覆辙。在功能区管理机构和乡镇县区的分工上,建议社会事务和非旅事务仍由相应乡镇县区管辖和处理,功能区管理机构集中精力处理涉旅事务,相关乡镇县区配合功能区管理机构完成动员、征地、拆迁等相关工作;在对相关乡镇县区的考核上,社会事务和非旅事务仍按原办法进行,涉旅方面的指标则由功能区管理机构负责考核。对于通过托管和区划调整建立的旅游功能区,虽然无法将社会事务和非旅事务剥离出去,但在内部机构设立、人员配备、考核制度等方面应坚持以旅游产业为中心,带动地方经济和社会发展。

     

    3.灵活建立旅游功能区运作平台。地方政府在设立旅游功能区时,应统筹考虑功能区建设所需资金问题。根据经营城市的理念,按照所有权、管理权与经营权分离的原则,结合常见的目的地运作模式,可以参考成都“一个功能区一个平台公司”的经验,坚持自愿入股、项目单算、税收属地、盈亏共担、共建共享的原则,由旅游龙头企业牵头,功能区涉及县区共同出资,组建旅游功能区建设开发平台公司,通过土地流转、特许经营、银行贷款等途径,解决旅游功能区建设的资金瓶颈问题、旅游产品问题和业态问题,在优化商业模式上起好示范引导作用。依托这一平台,旅游功能区管理机构还可以发挥政府资金的导向性作用,更好地解决基础设施、公共服务供给问题,策划、包装、孵化旅游项目,引导旅游产品开发方向,并较好地处理与众多旅游开发商之间的关系。(作者单位:云南师范大学旅游与地理科学学院)

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